ARTIKELEN

Inkoophandleiding voor de publieke sector

Een uitgebreide versie van dit artikel is verschenen in de losbladige uitgave "Inkoop en uitbesteding in de publieke sector" uitgegeven door Samsom H.D. Tjeenk Willink bv, juli 1997

Drs Jaap W. Stel

• Inleiding
• De functie van een inkoophandleiding
• De totstandkoming van een inkoophandleiding
  • Uitgangspunt
  • Contractdossier
  • Integriteit
• De opzet van een inkoophandleiding
• Bronvermelding
• Reacties

Inleiding

Binnen de overheid wordt zeer veel ingekocht. Toch krijgt de inkoop zowel in beleidsmatig als in beheersmatig opzicht onvoldoende aandacht. In veel gevallen is er geen expliciet inkoopbeleid geformuleerd, zijn de inkoopprocedures gebrekkig, is er onvoldoende contractbeheer en ontbreekt er een professionele inkoopfunctie.
Enkele belangrijke categorieën van inkoop zijn de inkopen voor het primaire proces, de facilitaire inkopen en de inhuur van extern advies en onderzoek.

Door ontwikkelingen als de Europese aanbestedingsregels, een ander besturings- en organisatiemodel van de overheid met meer decentralisatie en integraal management en het streven naar meer "value-for-public-money" is de aandacht voor de inkoop binnen de overheid toegenomen. Voor de meer bedrijfsmatig werkende onderdelen van de overheid zal ook de ISO-normering een rol gaan spelen.

De inkoophandleiding is een instrument om het inkoopbeleid gestalte te geven als tool of management.
Dit betekent echter wel dat er eerst een inkoopbeleid moet worden geformuleerd. Een formeel door de vastgestelde inkoophandleiding kan ook leiden tot een hogere status van de inkoopfunctie.

Zoals bij ieder instrument geldt gaat het uiteindelijk om de effectiviteit (=kwaliteit x acceptatie x management). Vormgeving en een zorgvuldige implementatie is van groot belang evenals de rol van het management om aansluiting te krijgen bij de bestaande cultuur in de organisatie.

Het inkoopproces kan worden onderverdeeld in een aantal logische stappen. De hierna beschreven handleiding is opgebouwd rondom deze onderdelen van het inkoopproces. Elke stap levert een bepaalde output, welke in het centrale contractdossier wordt opgeslagen. Het contractdossier wort benut om achteraf het verloop van het inkoopproces te kunnen beoordelen en verantwoording af te leggen. De maatregelen ter handhaving van de integriteit zijn in de procedure geïntegreerd.

De functie van een inkoophandleiding

Het opstellen en hanteren van een inkoophandleiding kan een aantal functies hebben:

• de vastlegging van het inkoopproces
• een instrument om de doelstellingen van het inkoopbeleid te realiseren
• voorlichting en communicatie naar leveranciers en gebruikers
• voldoen aan de verantwoordingsplicht

De functie hangt nauw samen met het doel wat beoogd wordt met de inkoophandleiding en de doelgroep waar de handleiding zich op richt. Zeker bij de decentralisatie en de daarmee samengaande versnippering van inkoopactiviteiten kan een inkoophandleiding een belangrijke rol spelen.

In ieder geval is een inkoophandleiding erop gericht om de inkoop effectief, d.w.z. gericht op het realiseren van de doelstellingen van het inkoopbeleid (het tijdig verkrijgen van zaken/diensten die aan de daaraan gestelde kwalitatieve en kwantitatieve eisen voldoen), efficiënt, zo zuinig mogelijk en rechtmatig te laten verlopen. Ook het integriteitsvraagstuk speelt hierbij een belangrijke rol. De inkoop wordt in dit kader aangemerkt als een risicovol proces. In de inkoophandleiding dient hiertoe een gedragscode te zijn opgenomen.

En voorbeeld van enkele functies en de bijbehorende doelgroep:

Er kunnen verschillende inkoophandleidingen bestaan, afhankelijk van de funktie en de daarmee samenhangende doelgroep. Enerzijds vormt de inkoophandleiding een neerslag van wat er in andere documenten is opgenomen (inkoopbeleid en -organisatie), anderzijds heeft de inkoophandleiding een prescriptieve (instructies en procedures) en ondersteunende functie (opties, do’s en dont’s).
In het prescriptieve gedeelte dienen ook wetten en andere regelgeving te zijn verwerkt. (voorbeelden Europese regelgeving en voor het rijk de Regeling Contractbeheer).

Een inkoophandleiding mag nooit een doel op zichzelf zijn doch dient een schriftelijke vastlegging te zijn van een bestaande, logische en gestroomlijnde gang van zaken in een organisatie rondom het inkoopproces.
Indien de handleiding niet aansluit bij de werkelijkheid zal deze onvoldoende gebruikt gaan worden. De organisatie dient eerst gestroomlijnd en logisch vormgegeven te worden, daarna wordt de inkoopprocedure vastgesteld en kan de inkoophandleiding worden opgesteld. Tenslotte dient er voldoende aandacht gegeven te worden aan een gebruikersvriendelijke vormgeving.

Indien de handleiding gebruikt wordt als tool of management om veranderingen binnen de gangbare praktijken van het inkoopproces te bewerkstelligen dient het na te streven nieuwe beleid wel vastgesteld en duidelijk te zijn. Tevens is een goede periodieke controle op de uitvoering van de vastgestelde procedures noodzakelijk om de gewenste naleving te realiseren. Zeker als het gaat om de verwerking van externe (wetgeving e.d.) en interne regelgeving.

De voordelen van het hanteren van een op schrift gestelde inkoophandleiding liggen vooral in het feit dat er een eenheid van handelen ontstaat en duidelijkheid van en inzicht in de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokkenen in het inkoopproces.
Dit leidt tevens tot het transparanter worden van processen en biedt daarmee aangrijpingspunten tot verbeteringen (stroomlijnen, afstemmen deelprocessen, bundeling aktiviteiten, etc.)

Functiescheiding is een ander aspect. Binnen de overheid is integriteit van handelen een onmisbare voorwaarde voor het kunnen functioneren binnen de organisatie. Om inbreuk op de integriteit zoveel mogelijk te voorkomen moeten administratief-organisatorische maatregelen genomen worden. In de inkoophandleiding worden ze vastgelegd.

Het hanteren van een inkoophandleiding en het daaraan voorafgaand (of als gevolg) stroomlijnen van de organisatie helpt mee aan het reguleren van het inkoopproces teneinde een optimale efficiency van handelen te verkrijgen. De effectiviteit van het inkoopproces en de inzet van betrokkenen kan hiermee tevens verhoogd worden. Integratie van de inkoophandleiding in het inkoopbeleid is van groot belang.
Een goede inkoophandleiding organiseert en optimaliseert het inkoopproces.

Naast de bovenvermelde organisatorische voordelen van een inkoophandleiding kan de inspanning die nodig is voor het opstellen en stroomlijnen van de inkooporganisatie en inkoophandleiding ook gemotiveerd worden door de kostenbesparingen die ontstaan door het benutten van de inkoopkracht van een niet-versnipperde organisatie (raamcontracten, prijsafspraken, etc.) en door het effectief functioneren van het inkoopproces.

De totstandkoming van een inkoophandleiding

Voordat een inkoophandleiding wordt opgesteld dient duidelijk te zijn wat het DOEL is, voor WIE het bestemd is, WAT zal worden vastgelegd en HOE de vorm van presentatie wordt.
De doelstelling van een inkoophandleiding staat in de vorige paragraaf beschreven.
De doelgroep kan zowel intern zijn, de medewerkers van de organisatie alsook extern, gericht op de leveranciers.
De mogelijke inhoud van een inkoophandleiding is beschreven in de volgende paragraaf en de bijlagen.
De vorm van presentatie dient zowel te voldoen aan een hoge mate van gebruiksvriendelijkheid alsook gemakkelijk bij te werken zijn. In dit kader verdient een losbladige uitgave de voorkeur alsmede een digitale versie op het (interne) computernetwerk. De inhoud dient ook afgestemd te zijn op de gebruikers en kan variëren van veel tekst tot louter schema’s en afbeeldingen.

De opzet en invoering van een nieuwe inkoophandleiding dient projectmatig georganiseerd te worden.
Aan de acceptatie van de (nieuwe) inkoopprocedure dient ruime aandacht gegeven te worden. De handleiding dient aan te sluiten bij de doelstelling en de doelgroep. Gebruikers dienen in een vroegtijdig stadium te participeren in de opzet van de handleiding. Ruime aandacht, begeleiding en opvolging bij de implementatie van de handleiding is noodzakelijk voor het bereiken van de doelstellingen waarvoor de handleiding is opgesteld.

Uitgangspunt

In veel gevallen vindt de inkoop van zaken en diensten centraal plaats. In de procedure dient vermeld te worden dat er uitsluitend in overleg met de centrale afdeling inkoop decentraal ingekocht kan worden indien dit voor de organisatie nuttig en wenselijk is. De inkoopprocedure dient wel gevolgd te worden.

De inkoophandleiding dient gebaseerd te zijn op het geldende beleid binnen de organisatie ten aanzien van de inkoop. Onderstaand enkele uitgangspunten die veelal de basis vormen voor het inkoopbeleid:

1. Eenheid van beleid: de organisatie treedt met één gezicht naar buiten.
2. Vraagaggregatie (vraagbundeling), standaardisatie en beperking van het aantal leveranciers.
3. Waar mogelijk dienen centraal mantelovereenkomsten te worden afgesloten.
4. Er dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van bestaande inkoopdeskundigheid. Op deze wijze hoeft de specifieke inkoopdeskundigheid niet bij elk dienstonderdeel aanwezig te zijn.
5. Beperking van de inhuur van externen: in principe worden externen alleen ingehuurd als het niet mogelijk en/of wenselijk is om intern hierin te voorzien.
   

Contractdossier

De inkopers (iedereen die bevoegd is tot zelfstandig inkopen) dienen een aantal belangrijke stappen in het inkoopproces schriftelijk vast te leggen en op te bergen in een contractdossier. Op deze wijze is het voor een inkoper zelf achteraf eenvoudig na te gaan hoe het inkoopproces is verlopen, hetgeen, bijv. in de contacten met leveranciers, van belang kan zijn. Tevens dienen de vastleggingen in het contractdossier als hulpmiddel voor de accountantsdienst om na te gaan of de inkoopprocedures zijn nageleefd. In bijlage 1 staan de voor het contractdossier noodzakelijke vastleggingen beschreven.

Het contractdossier wordt periodiek op volledigheid gecontroleerd door de leidinggevende van de inkoper. Tevens wordt het contract geconfronteerd met de facturering en vindt er een bewaking plaats van opzegtermijnen en contractafloop.

Naast de verplichte contractdossiers dienen er ook centrale bestanden bijgehouden te worden met: leveranciersgegevens, produktspecificaties en offertes.

Integriteit

Bij het opstellen van een inkoophandleiding voor de publieke sector dienen de specifieke maatregelen ter waarborging van de integriteit voldoende aandacht te krijgen.
Ten aanzien hiervan zijn de volgende onderdelen in de inkoophandleiding opgenomen:

• leveranciersbestand met als doel de objectivering van de keuze van leveranciers.
• het aanvragen van meerdere offertes
• het inschakelen van meerdere personen
• een contractdossier voor het afleggen van verantwoording

Ook gedragscodes en richtlijnen spelen een rol bij de integriteitskwestie.

De opzet van een inkoophandleiding

De inkoop kan worden beschreven als een proces met een aantal onderling samenhangende procesfasen, ieder met een eigen output die dient als input voor de volgende fase. Het inkoopprocesmodel bestaat uit de volgende onderdelen:

1. specificeren,
2. selecteren,
3. contracteren,
4. bestellen,
5. bewaken ,
6. nazorg.

Op basis hiervan is deze inkoophandleiding ingedeeld. In onderstaand schema volgt een samenvatting:

Kernpunten hierin zijn de stappen die bij het inkoopproces doorlopen dienen te worden, de output die elk proces oplevert (vetgedrukt) en de dossiers die gevormd worden (schuingedrukt).

Voor een gedetailleerde beschrijving van de onderdelen van deze inkoopfasen en bijbehorende bijlagen met checklists verwijzen wij naar het artikel in de bovengenoemde losbladige uitgave.

Voor nadere begeleiding bij de opzet voor een inkoopproces kunt u kontakt opnemen met de auteur via onderstaand e-mail adres.

Bronvermelding

Inkoophandleiding Ministerie van Financiën
mede opgesteld door Drs Doron van der Vuurst, medewerker afdeling onderzoek en advies Departementale Accountantsdienst Ministerie van Financiën

Overheidsaanschafbeleid
Mr. H.J. van der Horst en Prof. Dr. A.J. van Weele

Inkoop in strategisch perspectief
prof. Dr. A.J. van Weele

Reacties

De auteur zou graag uw opmerkingen op dit artikel vernemen. Deze kunt u doorgeven door middel van een e-mail via het onderstaande e-mail adres. U kunt ook het informatieformulier invullen.

© 2005, Cost Reduction Consultancy